　反幕府勢力への巻き返し

慶応3年（1867）10月14日、徳川慶喜は「大政奉還」を建白、幕末史はここから急激な展開を見せた。慶喜は思い切りよく、創建260年余り保った政権を朝廷に返上したのだ。この10月14日の大政奉還から、12月9日の小御所会議までの55日間は、日本の歴史史上でも権力の流動が非常に激しく揺れた時期である。
慶喜が大政奉還の挙に出た真意はどこにあるのか。明治になってからの慶喜は、自分は徳川宗家を継ぎ、将軍になった頃から「予は日本国の為に幕府を葬るの仁に当たるべしと覚悟を定めたるなり」（昔夢会筆記）と語っていたという。だが明治以降の慶喜は同時に、鳥羽伏見会戦への関与すらも極力否定しているので、この自己弁護はあまり信用できない。鳥羽伏見の戦いに至るまでの経過を見ると、大政奉還は将軍職を差出すのと引き換えに、徳川家の実権を残しておこうとした捨て身の業だったと考えなければつじつまが合わないのである。
長州敗戦で幕府の足元を見透かした反幕府勢力はいよいよ攻勢に転じていた。薩長両藩は明確に武力討幕の方針を固め、実はこの10月14日、岩倉具視の画策で、正親町三条実愛邸へ薩摩藩の大久保一蔵（利通）・長州藩の広沢真臣を呼び寄せ「倒幕の密勅」を下していたのである。これは朝儀も経ず、天皇の宸裁燃えていない偽勅であった。慶喜の大政奉還は、偶然にもそれと同日だったのである。翌日、朝廷は意外に簡単にこれを受理し、機先を制された岩倉は慌てて密勅を揉み消した。慶喜の作戦勝ちである。
慶喜の背中を押したのは、土佐藩の山内容堂が提出した大政奉還建白書である。実態は公議政体案である。慶喜は後年、自分が土佐藩建白案に乗った理由を「容堂の建白出ずるに及び、そのうちの上院・下院の制を設けるべしとあるを見て、これはいかにもよき考えなり、上院に公卿・諸大名、下院に諸藩士を選補して、公論によりて事を行わば、王政復古の実を挙ぐるを得べしと思い、これに勇気と自信とを得て、遂にこれを断行するに至りたり」（昔夢会筆記）と語っている。大政奉還は、天皇の御前で諸侯会議を開いて次期の国家首班を選任する議員構想と抱き合わせだったのである。

　大政奉還

大政奉還のエッセンスは、次の一文に要約されている。
当今外国の交際日に盛んになるにより、いよいよ朝議一途に出でずしては紀綱立ち難きをもって、従来の旧習を改め、政権を朝廷に帰したてまつり、広く天下の公儀を尽くし、聖断を仰ぎ、同心・協力、共に皇国を保護せば、必ず海外万国と並立するを得ん。（徳川慶喜公伝）
この文言は、確かに朝廷に政権を返上し、万機を公議に決するとは言っているが、その王政復古後、誰が、どのような政体を作るのかに関しては何の規定もしていない。徳川家をどう処遇するかも曖昧である。本当のところ慶喜は、武力討幕を回避するために政権委任・将軍職という重荷を手放して時間を稼ぎ、徳川家の実勢を盛り返して、自ら手放した新たな幕府に変わる新しい政体を構想していたのだ。
自分でも慶喜は学んでいる。奉還前日の10月13日、明治になってから啓蒙思想家として有名になる西周がひそかに二条城に召され、「英国の議員」の諮問に答えている。「議事院」を設置して「上院・下院の制」を敷き、上院に公卿・諸大名、下院に諸藩士を選任するというプランである。徳川家は将軍家を辞職し、政権を返上しても、依然として全国3千万石のうち4百万石の大大名である。慶喜はその4百万石をバックに上院議長に選出され、天皇を上に戴いて国家首班を目指すという胸算用を立てていた。

　慶喜の思惑通りに

大政奉還がもともと坂本龍馬の「船中八策」に発するアイディアだったことは有名である。慶応3年6月9日に長崎を出航した土佐藩の蒸気船夕顔の船室で、龍馬からこの構想を聞かされた後藤象二郎は、これを長岡謙吉に成文化させて容堂に進言したのである。この時龍馬が立案した人事構想には、関白・議定・参議の三職を置き、関白に三条実美、議定には松平春嶽・伊達宗城・容堂・島津久光・毛利広封（元徳）・鍋島閑叟、参議に長岡澄之助（細川護久）・後藤象二郎・三岡八郎（由利公正）・横井小楠・桂小五郎（木戸孝允）・西郷吉之助（隆盛）等を擬していた。これらとは別に「内大臣」のポストが用意され、そこに慶喜を予定していたとする説もある。容堂の意を受けて老中板倉勝静や若年寄永井尚志に入説した後藤象二郎は、その線を誇張して吹き込んだらしい。
慶喜に手を引かれた朝廷は、内外に山積している急務をどう処理したらよいのかわからない。当惑して「国家の大事と外国の事は衆議を尽くし、小事は在京諸大名の裁定にゆだね、徳川領は旧来通りにする」と暫定方針を打ち出すしかなかった。10月24日、慶喜は計算通り征夷大将軍の辞表を提出した。摂政関白二条斉敬は独断では受理できず、「諸藩上京の上、追って御沙汰あるべし。それまでのところ、これまでの通り相心得候よう御沙汰候事」と回答した。慶喜は大政奉還ですぐ将軍を辞任したわけではない。慶喜が公式に将軍職を罷免されるのは、12月9日の王政復古クーデターを待たなくてはならなかった。徳川家抜きでは日本の政治は動くまい、と慶喜はほくそ笑んだに違いない。